“Imprese e diritti umani”. National Action Plans on Business and Human Rights

di Cecilia Grillo

L’approvazione unanime degli United Nations Guiding Principles on Business and Human Rights (UNGP o Principi Guida delle Nazioni Unite su imprese e diritti umani) da parte del Consiglio per i diritti umani delle Nazioni Unite nel 2011 ha rappresentato un momento fondamentale e rappresentativo degli sforzi condotti per affrontare gli impatti negativi sugli individui derivanti dalla globalizzazione e dalle sempre più sviluppate attività commerciali. Tali principi sono stati in grado di fornire, per la prima volta, un quadro riconosciuto e autorevole a livello globale inerente doveri e responsabilità rispettivamente dei governi e delle imprese nell’azione di prevenzione rispetto alle violazioni dei diritti umani.

I Principi Guida chiariscono che tutte le imprese hanno una responsabilità indipendente in relazione al rispetto dei diritti umani e sono tenute a esercitare la dovuta diligenza in materia di diritti umani al fine di identificare, prevenire e mitigare le eventuali violazioni.

I Principi Guida hanno risposto al problema relativo alla difficoltà nel determinare, in capo agli Stati, un chiaro obbligo di prevenzione, punizione e/o rimedio rispetto ad eventuali abusi perpetrati dalle imprese nel contesto della relazione orizzontale impresa-individuo sancendo (i) il dovere degli Stati di garantire la protezione dei diritti umani dall’attività imprenditoriale; (ii) la responsabilità delle imprese (ancora non consolidata secondo il diritto internazionale e non comparabile agli obblighi internazionali degli Stati) di rispettare i diritti umani; e (iii) la necessità di assicurare alle vittime degli abusi imprenditoriali l’accesso ad efficaci misure di rimedio.

Il terzo pilastro dei Principi Guida esorta infatti gli Stati a garantire che i soggetti che subiscono abusi da parte di imprese possano disporre di mezzi di ricorso per ottenere un risarcimento nei casi di violazione dei loro diritti umani. La disponibilità di meccanismi di denuncia degli abusi è parte integrante dell’obbligo dello Stato di proteggere dalle violazioni dei diritti umani.

Come sancito dall’articolo 25, “principio fondativo” della sezione dei Principi Guida relativa all’accesso ai rimedi: “Nel quadro del proprio dovere di protezione nei confronti degli abusi dei diritti umani commessi dalle imprese, gli Stati devono introdurre misure adeguate al fine di garantire, attraverso strumenti giuridici, amministrativi, legislativi o altri mezzi adeguati, che nei casi in cui tali abusi si verifichino sul rispettivo territorio e/o sotto la propria giurisdizione i soggetti che ne risultino danneggiati possano accedere a efficaci misure di risarcimento”.

Soffermandoci sulla necessità di predisporre rimedi effettivi ed efficaci per le vittime di violazioni dei diritti umani, l’articolo 25 e i successivi articoli della terza sezione degli UNGP sanciscono che, per garantire l’accesso al risarcimento sono previsti sia procedimenti giurisdizionali che procedure non giudiziarie all’interno dell’ordinamento giuridico statale così come meccanismi di denuncia non statali.

I meccanismi di reclamo di tipo giurisdizionale per le vittime di violazioni dei diritti umani possono emergere, ad esempio, dalla responsabilità civile delle imprese e/o dei loro dirigenti o dalla responsabilità penale individuale o d’impresa; i meccanismi di reclamo a carattere non giurisdizionale rinviano invece agli strumenti di risoluzione delle controversie disponibili al di fuori dell’ordinamento giurisdizionale dello Stato (ad es. i mediatori, i Piani d’azione nazionale, le istituzioni nazionali per i diritti umani, i difensori civici ombudsman, le istituzioni finanziarie di sviluppo, etc.).

Ruolo fondamentale dello Stato è infatti anche quello di monitorare l’effettiva attuazione della normativa in tema di diritti umani, nonché quello di aggiornare il corpo legislativo in vigore con l’obiettivo di assicurare l’esistenza di norme finalizzate al rispetto dei diritti umani da parte delle imprese. Gli Stati possono agire in materia di imprese e diritti umani da un lato per mezzo dell’adozione di normative a livello nazionale e che prevedono l’obbligo di condurre un processo di due diligence sui diritti umani per alcune tipologie di imprese, e, dall’altro, come già menzionato, adottando a livello internazionale dei Piani di Azione Nazionale su imprese e diritti umani (PAN).

Lo scopo principale dei PAN, in qualità di strumento europeo per l’implementazione dei Principi Guida dell’ONU in materia di imprese e diritti umani, è quello di assicurare degli standard chiari e vincolanti relativi al rispetto dei diritti umani per tutte le imprese e gli investitori che operano in contesti nazionali ed internazionali.

Infatti, successivamente all’entrata in vigore degli UNGP, il gruppo di lavoro delle Nazioni Unite – UN Working Group – ha iniziato a invitare i governi a impegnarsi in processi per lo sviluppo di PAN come mezzo di attuazione degli UNGP.

I PAN sono documenti programmatici di politica statale che delineano l’orientamento strategico e le attività concrete per affrontare una specifica situazione politica. Nell’ambito del settore di business and human rights, il PAN deve essere inteso come una strategia politica in evoluzione sviluppata da uno Stato per proteggere dagli impatti negativi sui diritti umani prodotti dalle imprese in conformità con i Principi Guida delle Nazioni Unite in tema di imprese e diritti umani.

Secondo quanto prestabilito dal gruppo di lavoro delle Nazioni Unite un PAN risulta essere efficace e idoneo quando (i) è fondato sugli UNGP; (ii) risponde a sfide specifiche del contesto nazionale; (iii) è stato sviluppato e implementato attraverso un processo inclusivo e trasparente; e (iv) viene regolarmente rivisto e aggiornato.

I PAN sono degli strumenti specifici per l’attuazione degli UNGP, devono essere fondati su standard internazionali in materia di diritti umani e riflettere la complementarità e l’interrelazione degli obblighi statali e delle responsabilità delle imprese nella prevenzione, mitigazione e riparazione degli impatti negativi sui diritti umani connessi alle imprese. I PAN, in quanto strategie di politica pubblica, dovrebbero fornire risposte su come gli Stati intendono attuare i rispettivi obblighi in materia di diritti umani.

Nell’attuare il proprio dovere di protezione nell’ambito degli UNGP, gli Stati devono identificare le attività attraverso le quali gli Stati supportano e incentivano le imprese a rispettare i diritti umani. Gli UNGP possono contribuire a garantire che le imprese siano tenute agli stessi standard sia internamente per mezzo di politiche governative e strumenti normativi, sia a livello internazionale.

Tuttavia, risulta che molte delle aspettative previste dalla relazione/orientamento del gruppo di lavoro non siano efficacemente state soddisfatte nella pratica. Ad esempio, i PAN si concentrano esclusivamente sulle azioni che l’organo esecutivo influenza e controlla PAN

direttamente, senza intervento dell’apparato legislativo. Inoltre, se è vero che gli Stati hanno scelto di garantire la sensibilizzazione, all’interno dei PAN, tra gli attori governativi e le imprese, tuttavia non hanno fatto un ulteriore passo verso la legalizzazione interna della responsabilità aziendale.

Il focus dei PAN esistenti inoltre è volto principalmente al rafforzamento o alla riforma dei punti di contatto nazionali, ma non all’adozione di misure “vincolanti” che riguardino le procedure legali attuate. La stessa situazione si ripresenta anche in relazione alla regolamentazione extraterritoriale dell’attività commerciale, che richiederebbe normative che prevedano l’obbligo di adottare misure per prevenire le violazioni dei diritti umani all’estero.

I PAN possono essere ritenuti strumenti efficaci, ma solo entro una certa misura, corrispondente al controllo esercitato dall’apparato esecutivo. Tuttavia, non necessariamente i futuri PAN saranno inidonei a colmare il divario sussistente per garantire un’azione coerente tra i tre poteri governativi; ma attualmente la loro portata e gli effetti generali volti a garantire un cambiamento rilevante in termini di legislazione e accesso ai rimedi sono limitati.

I PAN possono presentare numerose opportunità a livello nazionale, nonché al fine dell’identificazione delle aree di intervento su cui gli Stati potrebbero concentrarsi per incentivare la protezione dei diritti umani nei confronti delle attività aziendali. Tuttavia, tali strumenti potrebbero anche costituire una deviazione rispetto all’attività degli Stati volta all’identificazione, prevenzione e / o mitigazione degli impatti negativi sui diritti umani. È necessario ricordare che le politiche pubbliche possono essere strumenti complementari per dichiarare l’azione di attuazione di obblighi convenzionali degli Stati in materia di diritti umani, ma non a questi ultimi sostituibili.

Uno degli obiettivi degli UNGP è il raggiungimento, per mezzo della combinazione di strumenti di diversa natura, di una regolamentazione e gestione economica che rispetti i principi e gli impegni convenzionali nel campo dei diritti umani.

I PAN non risolveranno i problemi che gli Stati devono affrontare nella regolamentazione delle attività commerciali; al contrario, i loro effetti sono in gran parte limitati all’individuazione delle carenze di governance e alla proposta di azioni che la pubblica amministrazione potrebbe realizzare per ridurle o sopprimerle.

Devono essere prese precauzioni per garantire che lo sviluppo dei PAN non sostituisca la regolamentazione e la legislazione che gli Stati devono garantire per implementare la propria architettura legale e politica quando invece dovrebbero essere adottati strumenti complementari e permanenti che guidano l’attività statale nell’ambito dei diritti umani.

È importante che i PAN in materia di imprese e diritti umani non diventino miraggi indicanti che gli Stati hanno svolto il proprio dovere; infatti solo attraverso l’implementazione di misure volontarie e obbligatorie, incentivi e sanzioni, sarà possibile avanzare nella formulazione di progetti statali integrali che affrontino le principali carenze di governance e che contribuiscano all’identificazione di quelle “aree grigie” in cui si verificano la maggior parte delle violazioni dei diritti umani da parte delle imprese.